서울 전역이 묶였다는 게 정확히 무슨 뜻인가

토지거래허가구역은 원래 대규모 개발 예정지 주변 투기를 막기 위해 만들어진 제도입니다. 그런데 2020년부터 집값이 뛰자 정부는 이 제도를 주택 가격 안정 수단으로 전용했고, 2025년 10월 15일 발표된 ‘주택시장 안정화 대책’으로 서울 25개 구 전역과 경기 12개 지역의 아파트 및 동일 단지 내 연립·다세대 주택까지 한꺼번에 묶어버렸습니다.

효력 발생일은 공고일로부터 5일 후인 10월 20일이었습니다. 즉 10월 19일까지 계약서를 쓴 경우에는 허가 의무와 실거주 의무 모두 적용되지 않습니다. (출처: 정책뉴스 korea.kr, 2025.10.15 정부 발표문)

이게 중요한 이유는 지정 범위가 너무 넓어졌다는 데 있습니다. 기존에는 강남·서초·송파·용산 4개 구였던 것이 서울 전역으로 확대됐으니, 사실상 서울에서 아파트를 새로 매수하려는 사람이라면 거의 모두 이 제도의 영향 아래 들어오게 된 겁니다.

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계약서 쓰기 전에 반드시 거쳐야 하는 단계

토허구역 내에서 아파트를 거래하려면 계약 체결 전에 관할 구청(허가관청)으로부터 허가를 받아야 합니다. 순서가 중요합니다. 허가 없이 계약서를 먼저 쓰면 그 계약 자체가 무효입니다. 허가를 받고 나서 계약을 체결해야 유효한 거래가 됩니다.

허가 대상 기준은 주거용 토지의 경우 면적 6㎡(약 1.8평) 이상입니다. 사실상 서울 아파트는 면적과 관계없이 전부 해당됩니다. 허가 신청 후 처리까지는 통상 1~2주가 소요되며, 이 기간 동안 매수인과 매도인 모두 거래 진행을 멈춰야 합니다.

허가를 받았다고 끝이 아닙니다. 허가 조건으로 ‘실거주 목적’을 신청했기 때문에, 계약 이후에도 취득일로부터 6개월 이내 입주하고 2년간 계속 거주해야 합니다. 전입신고만 하고 실제로 살지 않으면 위반으로 간주됩니다.

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2년 실거주, 지키지 않으면 얼마나 나올까

많은 사람들이 실거주 의무를 어기면 아파트 실거래가의 일정 비율로 이행강제금이 부과된다고 알고 있습니다. 그런데 실제 계산 방식은 완전히 다릅니다. 아파트의 경우 이행강제금은 실거래가가 아니라 대지 지분에 토지 공시지가를 곱한 금액을 기준으로 산정합니다.

연합뉴스가 국토부 자료를 인용해 보도한 내용에 따르면, 2020년부터 2025년 4월까지 서울 토허구역에서 실거주 의무 위반으로 이행강제금이 부과된 사례는 총 6건, 금액 합계는 9,680만원에 불과합니다. 같은 기간 거래 허가 건수가 1만 3,000건 이상이었다는 점을 감안하면 적발 비율은 0.05% 미만입니다. (출처: 연합뉴스, 2025.04.23, AKR20250422103300003)

실제 부과 금액을 보면 이해가 빠릅니다. 2022년 강남구에서 실거주 의무를 이행하지 않고 임대한 사례에 3,008만원이 부과됐고, 2023년 영등포구 사례에는 1,577만원이 부과됐습니다. 이행강제금을 감당할 만하다고 판단하면 의무를 이행하지 않고 버티는 선택도 이론적으로 가능한 구조라는 의미입니다.

※ 이행강제금은 매년 1회 반복 부과 가능 (이행 명령 후 3개월 유예 후 발동)

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2.12 대책이 완화라고 했는데, 여기서 막힙니다

2026년 2월 12일, 정부는 다주택자의 매물 출회를 유도하기 위해 토허구역 실거주 의무를 한시적으로 완화한다고 발표했습니다. 조정대상지역과 토허구역이 겹치는 지역에서, 다주택자가 임차인이 있는 상태로 집을 팔 경우 무주택 매수인에게 실거주 의무를 임대차 계약 종료 시점까지 유예한다는 내용입니다. 이 내용은 2026년 2월 24일 국무회의를 통과한 부동산거래신고법 시행령 개정안에 담겼습니다. (출처: 연합뉴스TV, 2026.02.24)

그런데 현장에서 거래 불허 처분이 나오는 사례가 생겼습니다. 서초구의 한 다주택자는 2024년 4월~2026년 4월 전세 계약을 맺고 있었고, 임차인은 2026년 1월에 갱신권 사용 의사를 밝혔습니다. 2.12 기준일에 임대차가 진행 중이었지만, 구청은 ‘갱신권 행사로 연장되는 계약의 효력 발생일이 2026년 4월로, 기준일 이후에 새로 시작되는 계약’으로 해석해 불허 처분을 내렸습니다. (출처: 백제일보, 2026.03.10)

이 혼선은 2026년 3월 3일 국토부가 유권해석 공문을 허가관청에 통보하며 일부 해소됐습니다. 국토부는 “2026년 2월 12일 이전 임대차 계약을 계약갱신청구권으로 연장한 경우에도 해당 계약 종료 시점까지 실거주 의무를 유예한다”고 명확히 했습니다. 단, 이 유예는 2028년 2월 12일까지 계약이 종료되는 경우에만 적용됩니다. (출처: 뉴스1/국토부 보도참고자료, 2026.03.03)

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전세 낀 매물, 팔 수 있다는 게 전부 맞는 말이 아닙니다

2.12 대책 발표 후 ‘전세 낀 매물도 거래 가능하다’는 해석이 퍼졌지만, 실제 조건은 꽤 좁습니다. 우선 매도인이 다주택자여야 하고, 매수인은 반드시 무주택자여야 합니다. 유주택자가 전세 낀 토허구역 매물을 매수하면 이 완화 혜택이 적용되지 않습니다.

두 번째 조건은 기준일인 2026년 2월 12일 현재 임대차 계약이 유효해야 한다는 것입니다. 앞서 설명한 갱신권 행사 혼선처럼, 기준일 판단 자체가 구청마다 다르게 적용될 수 있었습니다. 국토부 유권해석이 나오기 전까지 동일한 조건인데도 A 구청은 허가, B 구청은 불허를 낸 사례들이 있었습니다.

세 번째는 유예 기한입니다. 실거주 의무 유예는 임대차 계약 종료 시점까지이며, 그 계약은 2028년 2월 12일 이전에 끝나야 합니다. 즉 임대차 계약이 2028년 2월 12일을 넘어 이어진다면 해당 주택은 2.12 대책의 완화 대상에서 사실상 제외됩니다.

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2026년 12월 31일 이후에는 어떻게 되는 건가

현재 서울 전역·경기 12곳 토허구역 지정 기간의 만료일은 2026년 12월 31일입니다. 이 날짜를 ‘해제 시점’으로 기대하는 시각이 많은데, 역사를 보면 그게 쉽지 않습니다. 2025년 연초에 ‘잠삼대청(잠실·삼성·대치·청담)’ 토허구역이 해제됐다가 집값이 급등하자 한 달 만에 강남 3구·용산구 전역으로 재지정됐고, 이후 10월에 서울 전역으로 확대됐습니다.

토허구역 지정은 법상 최대 5년이며, 필요 시 재지정 방식으로 연장할 수 있습니다. 즉 12월 31일 만료는 ‘자동 해제’가 아니라 ‘재지정 여부 결정 시점’입니다. 2025년 해제와 재지정 전례가 있는 만큼, 2026년 말 시장 상황에 따라 재지정 가능성도 열려 있습니다.

주목할 점은 지금 서울 전역에 토허구역이 지정된 상태에서 거래를 하고 실거주 의무를 지기 시작한 사람들입니다. 구역이 해제되더라도, 취득 당시 허가를 받고 실거주를 신고한 사람에게는 2년 실거주 의무가 그대로 남습니다. 구역 해제와 개인의 의무 소멸은 별개입니다.

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Q&A — 실제로 많이 물어보는 것들

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마치며

솔직히 말하면, 토지거래허가구역은 지금 굉장히 복잡한 상태입니다. 서울 전역 지정이라는 전례 없는 범위에, 실거주 의무 완화 대책의 예외 조건들, 구청별 해석 차이, 2026년 12월 만료와 재지정 가능성까지 얽혀 있습니다.

이행강제금이 생각보다 작을 수 있다는 것, 5년간 적발이 6건에 그쳤다는 것은 규제 실효성에 대한 물음표를 던지지만, 정부가 단속을 강화하고 있는 건 사실입니다. 2026년 3월 현재 기존 지정 지역에 대한 특별점검이 진행 중이며, 서울 전역 확대 이후 모니터링은 더 촘촘해질 가능성이 있습니다.

매수를 앞두고 있다면 계약 전에 반드시 허가를 먼저 받아야 한다는 것, 2.12 대책 적용 조건이 상당히 좁다는 것, 그리고 구역 만료가 곧 규제 해소는 아니라는 세 가지를 기억해두는 게 실제로 도움이 됩니다.

📚 본 포스팅 참고 자료

1. 정부 주택시장 안정화 대책 발표문 (2025.10.15) — korea.kr
2. 연합뉴스 — 서울 토지거래허가구역 실거주 위반, 5년간 적발 6건뿐 (2025.04.23) — yna.co.kr
3. 연합뉴스TV — 부동산거래신고법 시행령 개정안 국무회의 통과 (2026.02.24) — yna.co.kr
4. 뉴스1 — 토허구역 전세 재계약도 실거주 의무 유예…2월12일 이전 계약 인정 (2026.03.03) — daum/news1
5. 서울시 토지거래허가구역 지정현황 공식 페이지 — land.seoul.go.kr
6. 국토교통부 규제지역 현황 — molit.go.kr